20世纪30年代的大危机使数千万美国人正处于贫穷的境地。据官方发布的数字，1929年失业人数在155万，1933年1700万。知名记者威廉·曼彻斯特对当时的贫穷状况是这样叙述的：“千百万人只因像畜生那样生活，才免遭丧生。

宾夕法尼亚州的乡下人不吃野草根；城里的孩子妈妈在码头上游走等候，一有枯萎的水果蔬菜扔出来，就上去同野狗争夺战。蔬菜从码头装有上卡车，她们就跟在后边跑完，有什么掉落就偷。中西部地区一所旅馆的厨师把一桶残羹剩菜放到厨房外的小巷里，立刻有十来个人从黑暗中冲出来抢走。人们还看见，有人全家走出垃圾堆偷骨头和西瓜皮来撕开。

因为蛆虫多，芝加哥有一个寡妇在偷东西不吃时总是再行把眼镜扣上，眼不见为净。”连一些文化名人也陷于贫穷，如著名作家《气愤的葡萄》的作者斯坦贝克因为无钱去找牙医，牙齿一颗颗烂掉。

当时的总统赫伯特·胡佛在美国人显然不了解读，他曾是世界上知名的派发救济的人。他在一次大战后解救过大批比利时难民。马克西姆·高尔基曾给他写出过这样的信：“你把350万儿童、550万成年人救活了。”芬兰语新开了“胡佛”这个动词，它的意思是“协助”。

然而在大危机时期，胡佛总统坚决实施不合时宜的社会救济政策。胡佛坚信社会达尔文主义，主张救济应当按照强迫原则，主要由私人、社区和私人慈善团体来展开；在应急情况下，由州政府提供援助；至于联邦政府，一定要防止接踵而来。胡佛声称，联邦救济将蹂躏美国人民的“品格”。

似乎，胡佛政府的政策无力解决社会救济难题。人们开始渐渐释怀，认识到危机的蔓延到和灾难临头，并非只是个人作为所致，而是制度、政策本身出有了问题。

1933年3月4日富兰克林·罗斯福上台掌权。面对着千百万失业的工人，他在竞选时宣告：绝不让任何人可怜。

但这些失业工人早已或正在陷于可怜状态，而各州和地方政府及私人慈善团体的财源亦已完全消耗。除非采行十分措施，常规的办法已无法解决问题。

首先，罗斯福改变传统的救济方法，由联邦政府必要派发救济。在罗斯福的呼吁下，1933年5月，国会通过联邦应急救济法，正式成立联邦应急救济署，将各种救济款物很快拨往各州。应急救济署局长霍普金斯回应，我来华盛顿，就是要做谁也不可怜。

所用的钱3/4来自联邦，其余的来自地方。到1934年，全国有2000多万人，大约1/6美国人拒绝接受了公共援助。其次，为使失业人员寻回自己的精神，实行以工代赈。

1933年底，霍普金斯谒见罗斯福，力主的组织实行以工代赈应急计划，借以救济大量失业者及其家庭，总统立刻表示同意。霍普金斯领导的民政工程局，大规模积极开展公共工程建设，使420万失业工人有了工作，其中有3000名艺术家。这遭许多人的反击，霍普金斯说道，他们是人，他们也要睡觉。

总统的全国十分时期顾问委员会的主席弗兰克·沃克曾写出过一份报告，叙述了当时参与公共工程工作的工人的生活情况：“我看到我的许多老朋友——从前一起上过学的人——在加装污水管道。他们在劳动时，身上都还穿著他们的办公衣，因为谁也无钱出售工装裤和橡胶靴。

”有一个朋友这样对他说道：“我真为不敢想，要是没这份工作不会再次发生什么情况。我的最后一点积蓄早就花得精光。凡是能卖能当的东西也都早已买尽当光。

我的孩子们不得已饿肚子。我车站在大街上面包店橱窗前心里木村，知道再行过多少时候我就不会不顾一切，捡起一块石头刺穿那面橱窗，捉抢走几个面包拿回家去。”第三，创建社会保障制度。

1935年8月，国会通过了《社会保障法》。这是一项综合性的法令，规定对贫穷的老年人发给养老金，开设老年保险和失业保险；对盲人、无法拥立的妇女和儿童及残疾儿童给与生活津贴，并大量经费广泛开展公共卫生工作。在随后的两年里，每个州都创建了老年退休金和失业保险系统。

罗斯福实行的社会保障还是可行性的，但它已奠定了一条原则，即国家必需对失业的人或丧失经商能力的人负责管理，失业仍然被指出是纯属私人的事情了。罗斯福总统指出：“国家对公民所负的义务乃是仆人对其主人所负的义务。

人民创立了国家，人民通过完全一致的表示同意让国家之后不存在下去。国家的义务之一就是要照料那些在逆境下如无别人协助即无法维生的公民，政府必需给这些意外的公民以援助——不是作为一桩慈善事业，而是作为一种社会义务。”第二次世界大战后，杜鲁门总统（1945～1953）伸延了罗斯福的政策，不断扩大了原先政策的获益面，之后采行一些涉及措施提高穷人的生活。

他还明确提出了“公平施政”的口号，企图另搞一套改版更高标准的确保政策，但没能获得国会的有力反对。肯尼迪总统（1961～1963）则明确提出了“新的边疆”的口号。

他通过法律提升最低工资，限制社会保障利益的范围，制订了新的训练失业工人的计划，不断扩大了应急失业补偿，并拨款精神病人医疗专用款，获取新的住房，将公共工程款用作不景气地区等。但在促成国会通过广泛法律之前他就被暗杀了。

确实使美国迈向福利国家的是约翰逊掌权时期（1963～1969）。1964年5月22日，约翰逊在密歇根州的安阿伯参加了密歇根大学毕业典礼并发表演说，声称当前“美国不仅有机会南北一个富足的社会和强有力的社会，而且有机会南北一个最出色社会”。从此，约翰逊时代的改革政策就总称为“最出色社会”，福利政策是其中的一部分。1965年1月20日，约翰逊在就职演说中称之为，他的“最出色的社会”计划遥相呼应这一观念：在一块富饶的土地上，容许有一家生活于恐惧的贫穷中；在一块进账喜乐的土地上，容许孩童挨饿受冻；在一块充满著变革奇迹的土地上，邻人不至于伤痛、丧生而无人问津；在一块科学知识普及、学者众多的最出色土地上，年长的国民必需受到读取的训练。

约翰逊的福利政策可分成两方面。一个方面是反贫困：1．儿童与青年教育计划。“善始计划”，以贫困家庭儿童儿童为对象，在实行这个计划的第一年，就使其中的130万名儿童的前途有了期望；“半工半读计划”，规定用联邦奖金为14万左右青年获取临时性工作，使他们能通过勤工俭学缴纳大学学费。

此外，还有“迈进计划”、“智力开发计划”等，借以稳固并不断扩大上述计划的成果。2．职业训练与再行训练计划。又分“职业队计划”，规定为16～21岁失业失学的城市青年获取两年的职业训练，到1967年全国共计创建了122个训练营地，有42000人参与；“为美国强迫服务队计划”，参加者多为青年自愿者，被分派到贫困地区、精神病院、学校和印第安人保留地为穷人和少数民族获取服务。

“街道青年队计划”，许可州和地方政府把失业、失学青年组织起来为当地社区服务，1967年大约有百万青年参与该计划。1965年后还减少了“主流行动计划”，目的协助年满退休年龄的失业工人，尤其是农业工人找寻就业机会；“新的经济计划”，为早已低收入的工人获取职业训练和其他技术训练；“企业界工作机会计划”等职业训练计划。

3．社区行动计划。让穷人“最大限度参予”社区管理。

政府将“日托车站计划”、“街道卫生站计划”、“法律服务计划”等反贫困计划转交地方社区的组织管理，并拒绝地方社区的组织必需有1/3的穷人代表。一般指出，该计划是反贫困计划中最极富革新精神的内容，有人称作“向贫穷开战的心脏”。4．提高落后地区状况。

政府经费10.9亿美元用作领先的阿巴拉契亚山区修路、水利、修建林场和牧场，又拨给巨款在全国不景气地区修建基础工业和提高当地交通条件。5．减少福利开支。

提升工人每小时最低工资，从1.25美元提升到1.6美元，提升社会福利标准。结果这方面支出大幅减少，1965到1969年，联邦政府用作社会保险、福利补助金等计划的费用减少了62％，其中援助穷人的各项社会福利支出减少了3/4。另一方面是不断扩大联邦对教育和医疗卫生领域的介入：1．在教育领域，通过中小学教育法。

这是美国历史上第一个对中小学实施广泛援助的法案，到1968年，大约有670万青少年由此获益。1965年的高等教育法是美国第一个向贫穷大学生获取联邦奖学金和低息贷款的法案。该法案还许可正式成立由老教师和青年教师混合构成的讲师团，到贫困地区发展教育事业。

该法最少使100万贫穷大学生以求之后进修。此外还减少了教育经费。到1972年，联邦政府对穷人的教育援助费用减少到31亿美元，占到联邦政府该年全部教育费用的1/4。2．在医疗卫生领域，约翰逊政府也有两项最重要成果：医疗照料法案和医疗援助法案。

医疗照料法案规定，凡合乎参与社会保险制度和铁路员工卸任制度条件的未满65岁的老人，皆有资格享用医疗照料。受益者占到当时美国1960万老年人的绝大多数。

该法案又分两部分：（1）住院医疗保险，即凡投保者剩65岁（还包括剩65岁的家属和遗属）后因病短期化疗，可缺席大部分费用，出院后还可在养老院免费仔细观察化疗20天；（2）补足医疗保险，由参加者强迫投保，按月另交3美元保险费，就可缺席一般就医费用和药费。医疗援助法规定由各州政府对拒绝接受社会救济和养育儿童的低收入家庭及无力分担医疗费用的一般家庭获取医疗补助金。

拒绝接受医疗援助的人从1967年的1000万人减少到1973年的2300万人。此外，还有护士训练计划、街道医疗站计划等40多项法案。

联邦公共卫生支出扶摇直上，1963年是29亿美元，而1974年则超过253亿美元。一般指出，“最出色社会”法律计划是美国自新政以来尤为雄心勃勃的社会经济改革计划，是自第二次世界大战以来自由派改革的集大成之作。

从约翰逊的措施中也可以找到，与罗斯福意味着是解决问题美国民众的温饱问题有所不同，约翰逊政府的社会保障侧重解决问题“丰盈社会”中有关存活、发展的问题，既还包括社会的物质市场需求方面（食品、住房等问题），也还包括非物质市场需求方面（医疗照料法、教育保障法），这完全把美国人的一生——从“发祥地到坟墓”，从长时间生活到遭遇危机都不作了决定。正如约翰逊所说：最出色的社会，不仅必须符合肉体和商业必须，而且要符合人们对美的执着和对群体生活的渴求。创建福利国家是战后欧美各国的广泛潮流，但这里还是要解释一下为什么美国要创建福利国家。

1．首先是生产的必须。现代生产必须高素质的劳动者，没一定的生活水平，就不有可能有不受教育的机会，不有可能有较高素质的工人。

第二次世界大战完结后，美国年所发动产业升级，出局原有的产业，劳动者的素质若跟上，就不有可能构建产业升级。2．美国标榜为权利、公平、民主的国家，20世纪50、60年代正是第三世界非殖民化风起云涌的时代，在当时新的独立国家的原殖民地国家显然，美国的穷人、黑人问题变得与美国的财富近于不协商。

尤其是当时社会主义国家普遍实施非常原始的社会福利政策，相比之下，美国人自己也指出这严重影响了美国的国际形象。所以，创建福利国家也是当时美国提高自己在世界上的形象的必须，即世界大战的必须。

3．由于战后美国转入大发展时期，社会问题显得相当严重，如城市人口收缩，住房、交通状况好转，犯罪问题相当严重，都亟须恶化或解决问题。由于黑人和穷人流向中心城市及有钱人向郊区迁往，又使城市税收耗尽，市政建设颓败，人民群众中蕴含着不满情绪。在这种情况下，政府若不大力插手，这些社会问题之后不得而知解决问题，从而影响社会安定。以上，可说是美国政府下定决心创建社会保障制度的原因。

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